Communes Nouvelles

Le Courriel
Claude Bérit-Débat
Vice-Président du Sénat
Sénateur de la Dordogne
9 mars 2015
Adoption de la proposition de loi « Communes nouvelles » :
une amélioration bienvenue du régime de la commune nouvelle
Mercredi 4 mars, le Sénat a définitivement adopté, sous ma présidence, la proposition de loi « Communes nouvelles ». Cette PPL vise à améliorer le dispositif créé par la loi de 2010, instaurant la commune nouvelle.
Prolongement de la loi Marcellin de 1971, la loi de 2010 a suivi le chemin de celle-ci : en 4 ans, seulement une douzaine de communes nouvelles ont été créées, tandis que 90% des communes françaises comportent moins de 2000 habitants. Cette loi ne permettait donc pas, à l’évidence, d’accélérer le mouvement de fusion des communes ; mouvement d’autant plus nécessaire que si les communes, quelle que soit leur taille, font partie du « patrimoine administratif français », il devient de plus en plus difficile d’administrer les plus petites d’entre elles (crise des vocations réelles) et d’agir efficacement (manque de moyens).
La présente PPL s’est donc attelée à résoudre la quadrature de ce cercle communal, en insistant sur plusieurs éléments : l’affirmation du volontarisme des communes, manière de réaffirmer leur liberté d’action en la matière ; le maintien des dotations ; l’intégration à l’échelon intercommunal.
Ainsi, si elle part du principe élémentaire que l’échelon communal est irremplaçable, elle souhaite instaurer un cadre communal rénové reposant sur l’assouplissement des règles actuelles régissant la création de communes nouvelles.
Je vous propose donc, à travers ce mailing, de retrouver les principales dispositions d’une loi qui a vocation à permettre une rationalisation de la carte communale véritablement voulue par ses acteurs principaux, lesquels pourront ainsi inscrire leur action dans un cadre rénové, davantage adapté aux nécessités de la gestion publique locale de proximité.
I. Rappel sur la création des communes nouvelles
L’initiative de la création de la commune nouvelle en lieu et place de communes contiguës repose sur une procédure engagée :
• Soit par tous les conseils municipaux ;
• Soit par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre représentant plus des deux tiers de la population de celui-ci ;
• Soit par l’organe délibérant de l’EPCI en vue de la création d’une commune nouvelle en lieu et place de l’EPCI concerné ;
• Soit par le préfet.
Quel que soit l’initiateur de la procédure, la création de la commune nouvelle suppose des délibérations concordantes de l’ensemble des conseils municipaux des communes concernées.
Si seuls les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci, sont favorables au projet de fusion, la population des communes membres est
appelée à se prononcer sur le projet de fusion.
La création ne peut être décidée par arrêté du préfet que si la participation au scrutin est supérieure à la moitié des électeurs inscrits et que le projet recueille, dans chacune des communes concernées, l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés.
Le préfet dispose d’un pouvoir d’appréciation qui lui permet de ne pas donner suite à une demande lorsqu’il est saisi.
II. La nouvelle gouvernance prévue par la PPL
L’article 1 revoit les règles de composition de la commune nouvelle. En effet, selon la loi de 2010, l’organe délibérant de celle-ci était écrêté à 69 membres, jusqu’au renouvellement total suivant.
Désormais, une période transitoire, dérogatoire du droit commun, en deux phases, est créée pour lisser les effets de la fusion sur le maintien des mandats électifs en cours.
A. Première phase : dans l’intervalle de la création de la commune nouvelle aux élections municipales suivantes :
Durant cette période, les conseils municipaux des anciennes communes peuvent opter, par délibérations concordantes prises avant la création de la commune nouvelle, pour une assemblée délibérante composée de l’ensemble de leurs membres en exercice.
B. Deuxième phase : un assouplissement différent mais réel au cours du second mandat
L’effectif du conseil municipal au cours du mandat suivant son premier renouvellement général, obéit à un nouvel assouplissement résidant dans la détermination de son effectif par rapport à la strate démographique immédiatement supérieure à celle à laquelle lui donne droit sa population municipale.
Cette tolérance représente, selon le cas, un gain d’au moins deux et d’au plus quatre sièges.
L’article 2 règle un point d’une particulière importance : celui du nom de la nouvelle commune.
Il dispose ainsi que la détermination du nom de la commune nouvelle qui est fixé par l’arrêté préfectoral de création relève :
- des communes concernées par la fusion peuvent se mettre d’accord sur un nom ;
- à défaut, le préfet leur soumet pour avis un ou plusieurs noms.
L’article 3 précise et renforce les fonctions des maires délégués, ces maires qui représentent les anciennes communes nouvellement fusionnées et qui deviennent, en quelque sorte, les arrondissements de la commune nouvelle.
Depuis 2010, le maire délégué est en effet élu par le conseil municipal de la commune nouvelle. Ses fonctions sont incompatibles avec celles du maire de la commune nouvelle. Cependant, le maire de l’ancienne commune devient de droit maire délégué jusqu’au prochain renouvellement général des conseils municipaux.
L’article 3 assouplit ces dispositions et précise tout d’abord les modalités de désignation du maire délégué : il est élu par le conseil municipal de la commune nouvelle en son sein au scrutin secret à la majorité absolue lors des deux premiers tours de scrutin.
Il attribue, en outre, au maire délégué les fonctions d’adjoint au maire de la commune nouvelle sans qu’il soit comptabilisé au titre du nombre des adjoints contingenté à 30 % de l’effectif du conseil municipal.
L’article 4, quant à lui, ouvre la faculté au conseil municipal de la commune nouvelle d’instituer une conférence municipale présidée par le maire et comprenant les maires délégués.
Cet organe pourrait accueillir les débats sur toute question de coordination de l’action publique sur le territoire
communal.
La conférence municipale se réunirait au moins une fois par an.
III. Compétences
La loi de 2010 prévoit que le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) – lorsqu’il existe bien sûr - comporte un plan de secteur couvrant le territoire d’une ou plusieurs communes déléguées afin de prendre en compte les spécificités urbanistiques des communes déléguées.
L’article 8 de la PPL précise la faculté ouverte à la personne publique chargée d’élaborer un PLU - communes ou EPCI - de prévoir des plans de secteur afin de mettre en évidence les particularités urbanistiques de certaines communes déléguées. Ainsi, à la demande du conseil d’une commune déléguée ou du conseil municipal de la commune nouvelle, un plan de secteur couvrant le territoire d’une ou de plusieurs communes déléguées pourrait être prévu, après l’organisation d’un débat de l’organe délibérant chargé de l’élaboration du PLU sur l’opportunité de prévoir de tels plans.
S’agissant des documents d’urbanisme proprement dit, l’article 9 opère une intéressante simplification en disposant que :
- d’une part, dans le cas d’une création d’une commune nouvelle, les PLU applicables aux anciennes communes continuent de s’appliquer. Ils pourraient être modifiés selon les règles de droit commun jusqu’à l’approbation ou la révision d’un PLU couvrant l’intégralité du territoire de la commune nouvelle. L’élaboration ou la révision de ce dernier serait engagée au plus tard lorsqu’un des PLU applicables sur le territoire de la commune nouvelle serait révisé ;
- d’autre part, en cas de création d’une commune nouvelle, les dispositions des cartes communales mises en oeuvre dans les anciennes communes demeurent applicables. Celles-ci pourraient être révisées ou modifiées jusqu’à l’approbation d’une carte communale ou d’un PLU couvrant l’intégralité du territoire de la commune nouvelle.
IV. Communes nouvelles et interco
La loi de 2010 prévoyait trois cas de figure possibles s’agissant des relations entre commune nouvelle et EPCI :
Rattachement obligatoire à un EPCI à fiscalité propre
Rattachement facultatif à un EPCI à fiscalité propre
Commune nouvelle en lieu et place de communes appartenant à un même EPCI à fiscalité propre
Adhésion facultative à un EPCI à fiscalité propre à compter du 1er janvier de la deuxième année suivant celle de la création
Commune nouvelle issue de communes contiguës membres d’EPCI à fiscalité propre distincts
Adhésion obligatoire
Commune nouvelle à partir de toutes les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre et d’une ou plusieurs communes non précédemment membre d’un EPCI à fiscalité propre
Adhésion facultative à un EPCI à fiscalité propre à compter du 1er janvier de la deuxième année suivant celle de sa création
On le voit, dans deux cas sur trois, l’adhésion à un EPCI était facultative. L’article 10 simplifie la donne puisqu’il prévoit que, si le délai de de vingt-quatre mois à compter de sa création est maintenu, une commune nouvelle devra obligatoirement intégrer un EPCI, ce choix de rattachement devant obligatoirement s’effectuer au plus tard avant le renouvellement suivant des conseils municipaux.
Il faut noter que l’article suivant prévoit le maintien, à titre transitoire, des conseillers communautaires représentant les anciennes communes ainsi que celui des taux de fiscalité votés par les EPCI.
V. Incitations financières
L’article 13, sans doute un des plus importants du texte, prévoit le maintien pendant trois ans du niveau des dotations forfaitaires de l’État pour les communes nouvelles. Ce maintien, dans un contexte de réduction des dotations, n’est pas sans apparaître comme un facteur très incitatif de fusion des communes. S’il ne vaut en tant que tel qu’à court terme, il permet également aux communes d’envisager d’un point de vue budgétaire l’utilité de leur fusion. Or, cette mutualisation des moyens est un outil qui peut s’avérer précieux pour agir là où, de plus en plus, une petite commune n’en a tout simplement plus les moyens.
Pour plus de simplicité, au regard des différents cas de figure possibles là aussi, je vous propose de voir les effets de ce maintien des dotations sur les communes nouvelles en fonction de leur taille.
COMMUNES NOUVELLES
Créées au plus tard le 1er janvier 2016
Population inférieure à 10 000 habitants
Créées au plus tard le 1er janvier 2016
Regroupant toutes les communes membres d’un ou de plusieurs EPCI à fiscalité propre
Au cours des trois années suivant leur création
Pas d’application de la baisse de la dotation forfaitaire
Au cours des trois années suivants leur création
Pas d’application de la baisse de la dotation forfaitaire
Au cours des trois années suivant leur création
Attribution de la part forfaitaire au moins égale
à la somme des dotations perçues
par chacune des anciennes communes l’année précédant la création de la commune nouvelle
Au cours des trois années suivant leur création
Attribution de la part forfaitaire au moins égale
à la somme des dotations perçues par chacune
des anciennes communes l’année précédant la création
de la commune nouvelle
Au cours des trois années suivant leur création et limitée aux communes nouvelles dont la population est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants
Majoration de 5% de la dotation forfaitaire calculée dès la première année dans les conditions prévues
à l’article L.2113-20
Au cours des trois années suivant leur création
Attribution d’une part «compensation»
au moins égale à la somme des montants de la dotation de compensation perçus par le ou les EPCI
à fiscalité propre l’année précédant
la création de la commune nouvelle
Au cours des trois années suivant leur création
Perception d’une dotation de compensation
au moins égale à la somme des montants de la dotation d’intercommunalité perçus par le ou les EPCI
à fiscalité propre l’année précédant
la création de la commune nouvelle
Enfin, l’article 14 prévoit, selon la même logique et avec les mêmes buts que l’article précédent, le maintien pendant trois ans du niveau des dotations de péréquation verticale versées par l’État aux communes nouvelles.
Qu’il s’agisse de communes nouvelles créées au plus tard le 1er janvier et comprenant moins de 10000 habitants, ou de communes nouvelles créées au plus tard le 1er janvier 2016 et regroupant toutes les communes membres d’un EPCI, toutes auront droit :
- A l’attribution au titre des deux parts de la dotation nationale de péréquation au moins égales aux attributions perçues par les anciennes communes l’année précédant la création de la commune nouvelle ;
- A l’attribution au titre de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale au moins égales aux attributions perçues par les anciennes communes l’année précédant la création de la commune nouvelle ;
- A l’attribution au titre de la dotation de solidarité rurale au moins égales aux attributions perçues par les anciennes communes l’année précédant la création de la commune nouvelle.
VI. Conclusion
Pour terminer, j’évoquerai l’ambition raisonnable de cette PPL, qui vise à aider les communes à franchir le cap de la fusion, sans faire table rase du passé, mais bien en respectant l’existant, et je la mettrai en parallèle avec la destinée qui sera la sienne : jamais jusqu’ici les lois qui avaient cherché à revenir sur l’éclatement de la carte communale française ne l’avaient fait en prenant autant en compte les intentions des communes elles-mêmes. C’est désormais chose faite. Sans doute, cela ne conduira pas à des milliers de fusions, mais aidera sans doute celles et ceux qui le veulent à sacrifier en localisme et symbolique, ce qu’ils gagneront au service des citoyens. C’est peu, mais c’est déjà beaucoup : désormais, la balle est dans le camp des maires des petites communes. Un outil existe, dont ils pourront se saisir, s’ils le souhaitent.