EPCI

Le Courriel
Claude Bérit-Débat
Vice-Président du Sénat
Sénateur de la Dordogne
11 février 2015
PPL autorisant l’accord local de représentation des communes membres d’une communauté de communes ou d’agglomération
Fin octobre, je vous avais fait parvenir un mailing relatif à l’adoption en première lecture au Sénat de la proposition de loi « accord local au sein des communautés de communes ou d’agglomération ». Cette PPL visait à déterminer les conditions à partir desquelles ces EPCI peuvent, sur la base d’un accord local, déterminer la représentation en leur sein de leurs communes membres.
La semaine dernière, le Sénat a définitivement adopté, en seconde lecture et sans modification, ce texte amendé à la marge par l’Assemblée nationale. Aussi, il me semble indispensable de vous informer des dispositions désormais en vigueur s’agissant des modalités de composition des organes délibérants des EPCI.
Avant de vous présenter le contenu de la loi, je reviendrai, d’abord, sur les faits, afin de mieux éclairer la portée pratique importante de ce texte. J’évoquerai ensuite les 3 principaux articles du texte, en distinguant, pour plus de clarté, d’abord les dispositions initiales votées au Sénat puis les précisions apportées par l’Assemblée.
I. Les faits à l’origine de la loi
La loi de 2010, modifiée par une loi du 31 décembre 2012, prévoyait, outre l’achèvement de la carte intercommunale, des dispositions concernant les modalités de constitution des organes délibérants des nouveaux EPCI.
Ces dispositions fixaient un tableau de représentation, affectant un certain nombre de conseillers communautaires aux communes en fonction de leur population. Afin de permettre une certaine souplesse, la loi avait également prévu que, par un accord des deux tiers des communes représentant au moins la moitié de la population intercommunale ou de la moitié des communes représentant au moins les deux tiers de cette population, celles-ci pouvaient augmenter le nombre total de représentants de 25%, tout en modulant la représentation de chacune des communes à la hausse ou à la baisse.
Cet accord n’était pas excessivement contraignant puisque, pour être valide, il supposait que chaque commune ait au moins un représentant ; qu’aucune commune ne puisse détenir à elle seule la majorité des sièges ; et que la répartition « tienne compte de la population ».
Le Conseil constitutionnel a censuré ces dispositions, dans sa décision QPC « Commune de Salbris ». Etait ici en cause la troisième condition de l’accord, celle relative à la répartition des sièges devant seulement tenir compte de la population. Pour le Conseil constitutionnel, cette dernière condition est susceptible d’entraîner des distorsions de représentation entre communes, le critère démographique apprécié strictement jouant ici, selon le juge, un rôle dirimant dans l’appréciation de la validité des accords conclus.
Or, cette censure faisait dès lors naître un vide juridique et risquait, en outre, de donner lieu à un abondant contentieux, soit en cas d’annulation d’élections municipales, de fusions nouvelles au sein de l’interco, voire de saisine du juge justement sur cette question de représentation communale.
Ces hypothèses n’ont d’ailleurs rien de théorique puisque, en Dordogne, deux communautés de communes sont concernées : celle des côteaux de Sigoulès, suite à la démission du maire de la commune de Monestier et l’élection partielle de juillet dernier ; celle du Pays de Lanouaille où l’invalidation de deux conseillers municipaux de la commune de Sarrazac a entraîné une élection partielle en septembre. Dans ces deux cas, il faut donc désormais redésigner les conseils communautaires, ce qui ne peut donc, en l’état du droit, être fait qu’à partir du tableau du CGCT, et sans pouvoir, par conséquent, recourir à l’accord local.
La PPL qui vient d’être adoptée tendait donc à repréciser les modalités selon lesquelles les communes peuvent donc parvenir à un accord local de représentation au sein des interco.
II. Pourquoi j’ai soutenu cette proposition de loi
J’ai soutenu cette PPL pour plusieurs raisons.
D’abord parce qu’elle répond à un impératif de sécurité juridique et qu’il convient, c’est aussi évident que nécessaire, de donner les moyens aux interco de se doter de manière définitive d’un organe délibérant leur permettant tout simplement … d’agir !
Ensuite car cette PPL révèle la dimension proprement politique de l’intercommunalité. Si les interco ont aujourd’hui de plus en plus de pouvoirs et d’importance dans notre quotidien, je ne perds pas de vue que seules les communes sont des collectivités de plein exercice, tandis que les EPCI ne sont que des groupements basés sur le projet commun qui conduit justement ces communes à travailler ensemble.
Dans ces conditions, il faut permettre aux communes membres d’un EPCI de s’entendre sur le nombre de leurs délégués et sur la manière de choisir le mode de représentation de chacune d’entre elles au sein de ces interco.
A ce titre, si le critère démographique doit prévaloir, la représentation des communes ne peut, au regard de la dimension politique des EPCI, se limiter mécaniquement à celui-ci.
Aussi, cette PPL est importante en ce qu’elle réaffirme la possibilité de conclure des accords locaux de représentation, sous réserve des conditions traditionnelles en matière de majorité qualifiée propre à l’intérêt communautaire.
Enfin, car ce texte articule véritablement cette volonté politique primordiale avec des conditions de représentation démographique « équitables », permettant ainsi la préservation d’un accord local « démographiquement encadré».
III. Le contenu de la proposition de loi
A. L’article 1er
Le Sénat a inscrit dans la loi la jurisprudence constitutionnelle en imposant un respect accru du critère démographique. Ainsi, si la souplesse est préservée – l’accord local et le pourcentage de 25% sont maintenus, cette faculté est désormais plus étroitement encadrée. Ici, trois cas de figure doivent être distingués.
Le premier, le plus simple, consiste, pour l’interco, à faire sien le tableau de répartition prévu (article L5211-6-1 III du CGCT), autrement dit à ne pas passer d’accord local.
Le deuxième a trait aux communes bénéficiant d’une représentativité accrue, ce qui concerne généralement dans les accords locaux les plus petites communes. En ce cas, les communes ne peuvent pas avoir plus d’un siège supplémentaire au nombre prévu dans le tableau de l’article L5211-6-1 III CGCT. Ainsi, par exemple, une commune qui ne disposait que d’un siège en vertu de ce tableau, ne pourra en obtenir qu’un second.
Enfin, troisième cas vaut pour les communes dont la représentativité est réduite suite à l’accord local, ce qui vaut le plus souvent pour les villes moyennes, les plus grandes villes ou les villes centres. Dans ce cas, ces communes ne peuvent avoir une part des sièges dans le conseil communautaire inférieure à 80% de leur proportion dans la population totale de la communauté. Ainsi, une ville représentant 40% de la population ne peut obtenir au moins que l’équivalent en nombre de sièges de 32% de la population totale. Je dois préciser ici que la disposition selon laquelle une commune ne peut avoir la majorité des sièges est toujours maintenue.
Signalons pour terminer que si, à l’issue de cette répartition découlant de l’accord local, une commune obtient un siège supplémentaire selon la technique du plus fort reste mais que sa représentation est toutefois inférieure de plus de 20% à sa part dans la population totale de la communauté, un siège supplémentaire lui est accordé.
L’Assemblée nationale a complété ce dispositif sur deux points. D’abord, elle autorise un écart à la limite des 20% afin, notamment, qu’une commune qui, par application de la représentation proportionnelle à la population, n’obtiendrait qu’un siège de conseiller communautaire, puisse en obtenir un second en vertu de l’accord, « afin de favoriser une représentation plurielle et paritaire de chacune des communes au sein de l’organe délibérant ».
Ensuite, elle a introduit une disposition selon laquelle, lorsqu’un accord est passé (les conditions de double majorité ne changent pas), doit faire partie de cette majorité pour l’accord la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population totale. Il s’agit bien entendu ici de tenir compte de la place qu’occupe la commune la plus peuplée du périmètre au sein de l’EPCI.
B. L’article 2
L’article 2 complète l’article L. 5211-6-2 du CGCT qui régit les modalités de composition d’un organe communautaire entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux en cas de création d’un EPCI, de fusion d’établissements, d’extension du périmètre intercommunal, pour y intégrer expressément l’hypothèse de l’annulation par le juge administratif de la répartition des sièges au sein du conseil communautaire.
Les règles en vigueur sont donc les suivantes
Dans les communes de moins de 1 000 habitants dont le conseil municipal est élu au scrutin majoritaire, les conseillers communautaires sont désignés dans l’ordre du tableau de la municipalité.
En revanche, dans les communes de 1 000 habitants et plus dont le conseil municipal est élu au scrutin proportionnel de liste :
- si le nombre de sièges attribués à la commune est supérieur ou égal au nombre de conseillers communautaires élus à l’occasion du précédent renouvellement général du conseil municipal, les conseillers communautaires précédemment élus font partie du nouvel organe délibérant ; le cas échéant, les sièges supplémentaires sont pourvus par élection à la proportionnelle par le conseil municipal parmi ses membres au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation, chaque liste étant composée alternativement d’un candidat de chaque sexe et présentant au moins deux noms de plus que le nombre de sièges à pourvoir ;
- si le nombre de sièges attribués à la commune est inférieur au nombre de conseillers communautaires élus lors des dernières élections municipales, les membres du nouvel organe délibérant sont élus à la proportionnelle par le conseil municipal parmi les conseillers communautaires sortants au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes.
Il faut d’ailleurs noter que, dans un souci de souplesse, désormais, les communes auraient la possibilité de constituer des listes incomplètes.
C. L’article 4
Le Sénat a envisagé ici les modalités d’application de la loi dans le temps. Ainsi, pour permettre aux communes et intercommunalités concernées par ces questions de pouvoir élaborer un accord électoral, il est prévu que les dispositions nouvelles de la loi s’appliqueront, évidemment, à compter de la promulgation de la loi. Mais elles s’appliqueront aussi – c’est la dimension rétroactive du texte - au plus tard jusqu’à six mois après la promulgation de cette loi, lorsque la répartition des sièges de l’organe délibérant d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération a été établie entre le 20 juin 2014 et cette promulgation.
Sont donc visés ici les accords conclus entre le 20 juin 2014 et la date de promulgation de la loi, laquelle devrait intervenir d’ici fin février ; accords qui peuvent être remis en cause par exemple suite à une invalidation d’une élection municipale.
Pourquoi cette date du 20 juin 2014 ? Tout simplement parce que c’est à cette date que le Conseil constitutionnel a rendu sa décision QPC pour la commune de Salbris et donc que les dispositions initiales du CGCT permettant l’accord local ont été jugées inconstitutionnelles.
Cette dimension rétroactive de la loi est dès lors la bienvenue pour les interco concernées par la remise en cause de l’élection de conseils municipaux de communes membres. En pratique, dès que cette loi sera adoptée, nos deux interco périgordines, qui ont dû d’ores-et-déjà reconstituer leur conseil communautaire respectif, pourront ainsi redésigner leur conseil communautaire sur la base d’un accord local, et non plus obligatoirement sur la base du tableau du CGCT. On imagine aisément la souplesse que cela leur donnera et la simplification que cela représente pour elles.
Si cette procédure peut apparaître lourde, je pense que nos interco l’accueilleront favorablement, pour la simple et bonne raison qu’elles pourront, à nouveau, et définitivement cette fois-ci, désigner des conseils communautaires qui seront le reflet exact des accords locaux qu’elles ont passés entre elles.
Restait néanmoins un dernier cas de figure pour être tout à fait complet. L’Assemblée nationale, l’a pris en compte. En effet, si le texte du Sénat avait envisagé la possibilité de rouvrir un accord local de répartition dans le cas d’un conseil communautaire antérieurement transformé, demeure toujours possible l’éventualité que cette transformation puisse très bien se produire dans les mois à venir. En effet, des contentieux pourront encore se déclarer, sans compter les recompositions futures d’intercommunalités, remettant en cause les accords conclus avant le 20 juin 2014.
Sont donc visés ici les accords conclus avant le 20 juin 2014 ; accords qui peuvent être remis en cause par exemple suite à une invalidation d’une élection municipale.
Pour ces raisons, l’Assemblée a repris le dispositif du Sénat pour l’élargir à ces cas de figure, de telle sorte que, en cas de renouvellement intégral ou partiel du conseil municipal d’une commune membre d’un EPCI dont la répartition des sièges de l’organe délibérant a été établie par accord intervenu avant le 20 juin 2014, une nouvelle détermination du nombre et de la répartition des sièges de conseillers communautaires puisse être réalisée selon les dispositions prévue par cette loi, dans un délai de deux mois à compter de l’évènement rendant nécessaire le renouvellement du conseil municipal.
IV. En conclusion
Les dispositions de cette loi peuvent paraître techniques. Pour autant, elles sont loin d’être anecdotiques en matière d’intercommunalité, puisque 90% des EPCI ont recours à l’accord local pour constituer leur conseil communautaire.
Cette PPL, dont les dispositions pourront s’appliquer immédiatement, représente un gage de sécurité juridique et politique pour nos communautés de communes et communautés d’agglomération.
Je tiens à signaler, à cet égard, que le groupe socialiste du Sénat a saisi le Conseil constitutionnel de manière « préventive », afin que celui-ci constate juridiquement la constitutionnalité de ce nouveau dispositif législatif, nous évitant ainsi les affres d’une déclaration d’inconstitutionnalité a posteriori, par le biais d’une QPC, ainsi que cela a été le cas ici.
Pour l’ensemble de ces raisons, en partageant la logique qui la guide et les impératifs qui sont les siens, j’ai donc soutenu ce texte.
Je dois souligner ici l’efficacité du dialogue entre l’Assemblée nationale et le Sénat. La première, complétant utilement l’oeuvre du second, a fait siens les objectifs de ce texte élaboré en première lecture devant la Chambre haute. Cela a accéléré l’adoption du texte et donc permis aux EPCI concernés de disposer d’un texte souple et efficace, qui répondra à leurs besoins immédiats.
Parce qu’elle permet de préserver le principe de libre administration des collectivités, tout en témoignant de la plus-value que constitue un dialogue parlementaire serein, je considère donc que cette loi, loin de n’être qu’un petit texte, est bel et bien, définitivement, une bonne loi !